ظرفیت پنهان خانه‌های خالی تهران در زمان بحران و جنگ

به گزارش گروه اجتماعی خبرگزاری داشجو. مریم پاک‌چهر، کارشناس گروه مطالعات پایش و ارزیابی سیاست‌های شهری مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران در یادداشتی نوشت:

در پی حمله نظامی اسرائیل به برخی مناطق کشور در خردادماه ۱۴۰۴، بیشترین آسیب مسکونی ثبت شده برای شهر تهران است. با آسیب ساختمان‌های مسکونی در تهران، ساکنین آنها نیازمند اسکان موقت شدند. در این شرایط سازوکار مؤثر و از پیش‌طراحی‌شده برای استفاده از ظرفیت‌های بالقوه درون‌شهری مورد توجه قرار گرفت.

در پی حمله نظامی اسرائیل به برخی مناطق کشور در خردادماه ۱۴۰۴، بیشترین آسیب مسکونی ثبت شده برای شهر تهران است.   تا  حدود ۱ ماه پس از پایان جنگ آمار بازسازی، به ۸ هزار و ۵۰۰ واحد ساختمانی مسکونی رسید و تا هفته اول مهر، تعمیرات جزئی و مقاوم سازی ساختمان‌ها و واحد‌های آسیب دیده از جنگ ۱۲ روزه به طور ۱۰۰ انجام شده و در حوزه تخریب و نوسازی ساختمان‌ها نیز ۸۷ درصد اقدامات انجام شد.

با آسیب ساختمان‌های مسکونی در تهران، ساکنین آنها نیازمند اسکان موقت شدند که در پاسخ، شهرداری تهران با همکاری سایر نهاد‌ها اقدام به اسکان حدود ۳۸۶ خانوار در هتل‌ها و مراکز اقامتی کرد. برگزاری جلسات اضطراری در وزارت راه و شهرسازی و تصویب بسته حمایتی از آسیب‌دیدگان جنگ تحمیلی، نشان‌دهنده نبود سازوکار مؤثر و از پیش‌طراحی‌شده برای استفاده از ظرفیت‌های بالقوه درون‌شهری جهت مقابله با شرایط بحرانی بود.

در شرایطی که شهروندان آسیب‌دیده تهرانی تمایلی برای ساکن شدن در مسجد، مدرسه و سایر پناهگاه‌ها نداشتند؛ چهار هتل خارج از وظیفه شهرداری از جمله هتل شهر و شیان در اختیار آنان قرار گرفت؛ این در حالی است که سازمان مدیریت بحران و شهرداری تهران هیچ مسئولیت مستقیمی در مورد اسکان اضطراری نداشتند (مطابق با ماده ۱۴ قانون مدیریت بحران، متولی اصلی اسکان اضطراری جمعیت هلال احمر است).

نقش کلیدی ظرفیت‌های ذخیره‌ای در مدیریت شرایط اضطراری

در این میان، خانه‌های خالی (براساس آخرین اطلاعات منتشرشده مرکز آمار ایران، تعداد خانه‌های خالی از ۶۳۳ هزار واحد در سال ۱۳۸۵ به ۶ /۱ میلیون واحد در سال ۱۳۹۰ و ۶/۲ میلیون واحد در سال ۱۳۹۵ افزایش یافته است که بخشی از این تعداد در تهران قرار دارد. همچنین، آمار‌های دیگری از شناسایی حدود ۳۵۰ هزار واحد خالی در سه منطقه شمالی تهران (مناطق یک، دو و سه) و ۴۵ هزار واحد در منطقه ۲۲ حکایت دارند.) می‌توانند در برهه‌های خاص نقش قابل توجهی در تأمین سرپناه اضطراری ایفا کنند.

در ادبیات مدیریت بحران، تأکید بر آماده‌سازی زیرساخت‌های انعطاف‌پذیر و ظرفیت‌های ذخیره‌ای نقش کلیدی دارد. از منظر تاب‌آوری شهری استفاده از ظرفیت خانه‌های خالی در درون سیستم شهری، نوعی انعطاف‌پذیری ساختاری در شهر محسوب می‌شود که می‌تواند به‌عنوان ضربه‌گیر در برابر شوک‌های بیرونی از جمله بحران‌های طبیعی (نظیر زلزله و سیل)، شوک‌های اقتصادی (مانند تورم یا رکود شدید در بازار مسکن)، و حتی تهدیدات انسانی یا نظامی ایفای نقش کند.

این فضا‌های خالی به‌مثابه «ظرفیت‌های پنهان» شهر عمل می‌کنند که در شرایط عادی بدون استفاده می‌مانند، اما در مواقع اضطراری مثل جنگ ۱۲ روزه تحمیلی اخیر می‌توانند به‌سرعت فعال شده و کارکرد جدیدی بیابند. در ادبیات موضوع، چنین ظرفیت‌هایی در زمره منابع ذخیره‌ای و زیرساخت‌های نرم (Soft Infrastructure) طبقه‌بندی می‌شوند که نیاز به هزینه‌های زیاد  سخت افزاری (زیر و رو ساختی) و زمان‌بر برای بهره‌برداری فوری ندارند. مفهوم Redundancy در مدل‌های تاب‌آوری نیز بر همین اصل استوار است.

ضرورت توجه به ظرفیت خانه‌های خالی در برنامه‌ریزی‌های پیشگیرانه

یعنی وجود منابع و ظرفیت‌هایی که در شرایط عادی ممکن است غیرضروری به نظر برسند، اما در زمان بحران، کلید پایداری و بازیابی سیستم می‌شوند. خانه‌های خالی، اگر به‌درستی شناسایی و از لحاظ حقوقی، نهادی و ساختار‌های مالکیتی، آماده‌سازی شوند، می‌توانند با کمترین مداخله تبدیل به مکان‌های اسکان موقت، پناهگاه‌های اضطراری یا حتی پایگاه‌های محلی خدمات‌رسانی شوند. افزون بر این، توزیع فضایی این خانه‌ها در سطح شهر می‌تواند به کاهش تمرکز جمعیتی در پناهگاه‌های محدود کمک کرده و از بروز تراکم آسیب‌پذیر در یک نقطه خاص جلوگیری کند.

مسئله‌ای که در بسیاری از بحران‌ها، یکی از نقاط ضعف اصلی در پاسخ اضطراری است. بنابراین، برخورد فعالانه با ظرفیت خانه‌های خالی و ادغام آنها در برنامه‌ریزی‌های پیشگیرانه و سناریو‌های مدیریت بحران، می‌تواند یکی از کلید‌های افزایش تاب‌آوری کلان‌شهرهایی، چون تهران باشد.

تجارب جهانی در کشور‌هایی مانند ژاپن، ایالات متحده آمریکا و ترکیه نشان می‌دهد که استفاده از خانه‌های خالی به‌عنوان بخشی از راهبرد‌های تاب‌آورانه در مدیریت بحران، رویکردی قابل اجرا و مؤثر است. این کشور‌ها در چارچوب نظام‌های پیشرفته مدیریت بحران، اقدام به ایجاد بانک‌های اطلاعاتی جامع از خانه‌های خالی کرده‌اند که شامل مشخصات مکانی، ساختاری و حقوقی این واحد‌ها است. این داده‌ها نه‌تنها برای پایش بازار مسکن و اخذ مالیات استفاده می‌شوند، بلکه به‌عنوان یکی از مولفه‌های آمادگی شهری در سناریو‌های بلایای طبیعی، تهدیدات نظامی یا بحران‌های بهداشت عمومی (مانند بحران  همه‌گیری کرونا) نیز به کار می‌روند.

تجربه‌های جهانی سیاست‌های تاب‌آورانه در اتفاقات بحرانی

در ژاپن، پس از تجربه زلزله مهیب کوبه در سال ۱۹۹۵، سیاست‌های تاب‌آورانه‌ای برای استفاده از واحد‌های مسکونی خالی تدوین شد. در شهر کوبه، حدود ۳۰٪ از اسکان اضطراری آسیب‌دیدگان با استفاده از خانه‌های خالی انجام شد. این امکان به‌واسطه‌ی توافق‌نامه‌های حقوقی پیشینی میان شهرداری و مالکان، و همچنین آماده‌سازی فنی و اداری واحد‌ها برای استفاده در مواقع اضطراری فراهم شده بود. در این چارچوب، شهرداری‌ها بسته‌های تشویقی مانند معافیت‌های مالیاتی، بیمه خسارت در زمان استفاده اضطراری، و کمک‌های دولتی برای نوسازی واحد‌ها به مالکان ارائه می‌دادند تا تمایل آنها برای مشارکت در این طرح افزایش یابد.

در ایالات متحده، به‌ویژه پس از طوفان کاترینا و زلزله‌های کالیفرنیا، برخی ایالت‌ها همچون کالیفرنیا و لوئیزیانا اقدام به تدوین قوانین ایالتی برای استفاده اضطراری از خانه‌های خالی کردند. در این کشور، پلتفرم‌هایی نظیر FEMA Housing Portal  با همکاری دولت فدرال، شهرداری‌ها، و بخش خصوصی، امکان شناسایی و تخصیص سریع این واحد‌ها را فراهم می‌سازند. همچنین، از ابزار‌های مبتنی بر GIS برای مکان‌یابی دقیق و اولویت‌بندی خانه‌های مناسب برای اسکان استفاده شده است.

در ترکیه نیز پس از زلزله‌های گسترده در استان‌های شرقی و همچنین فاجعه زلزله ۲۰۲۳، دولت ترکیه در همکاری با شهرداری‌ها و سازمان AFAD (سازمان مدیریت بحران ترکیه)، اقدام به راه‌اندازی سامانه‌های ثبت داوطلبانه خانه‌های خالی کرد. مالکان می‌توانند از طریق این سامانه‌ها آمادگی خود را برای واگذاری موقت واحد‌های مسکونی خود اعلام کنند. در ازای آن، دولت مزایایی مانند اولویت در دریافت خدمات بازسازی، تسهیلات مالی و حمایت بیمه‌ای ارائه می‌دهد.

لزوم سیاست‌گذاری به‌هنگام

در مجموع، راهکار‌های به‌کاررفته برای درس آموزی مدیریت شهری تهران در این کشور‌ها شامل موارد زیر است: ایجاد بانک اطلاعاتی یکپارچه از خانه‌های خالی با استفاده از داده‌های ثبتی و مکانی، امضای توافق‌نامه‌های حقوقی پیش‌دستانه با مالکان برای واگذاری موقت واحد‌ها در شرایط بحرانی، تشویق مالی و معافیت‌های مالیاتی برای مالکان مشارکت‌کننده، پشتیبانی بیمه‌ای و حقوقی برای تضمین بازگشت امن و بدون خسارت خانه‌ها به صاحبانشان، استفاده از فناوری‌های مکانی و پلتفرم‌های هوشمند برای مدیریت و تخصیص سریع واحد‌ها در شرایط اضطراری، همکاری بین دولت، شهرداری‌ها، و نهاد‌های مردم‌نهاد برای تضمین مشارکت حداکثری و افزایش اعتماد عمومی.

بررسی تجارب بالا نشان می‌دهند که برخورد فعال، ساختاریافته و حقوق‌مند با مسأله خانه‌های خالی، نه‌تنها می‌تواند بخشی از پاسخ اضطراری به بحران‌ها باشد، بلکه در بلندمدت نیز به انسجام اجتماعی، کارایی اقتصادی و تاب‌آوری ساختاری شهر نیز کمک خواهد کرد. با این حال، نبود خط‌مشی‌گذاری مناسب و از پیش اندیشیده شده، چارچوب قانونی مشخص، شفافیت و اشراف اطلاعاتی، نگرانی‌های مالکانه، تعارضات فقهی موضوع مالکیت و مقاومت اجتماعی، از موانع جدی استفاده از این ظرفیت بالقوه محسوب می‌شوند.

اما آنچه مسلم است قاطبه جامعه به یک باور قطعی جمعی رسیدیم که حتی یک لحظه نیز به این رژیم کودک‌کش نمی‌توان اعتماد کرد و این رژیم حتی به توافق مکتوب در سازمان ملل هم اعتنا نمی‌کند؛ بنابراین لزوم سیاستگذاری به‌هنگام و  آمادگی برای شرایط بحران ناشی از جنگ در آینده‌ای نزدیک ضرورت و اهمیتی دو چندان دارند و همانطور که پیشتر نیز عنوان شد استفاده از ظرفیت خانه‌های خالی به عنوان اسکان اضطراری نیاز به هزینه‌های زیاد مالی و زمانی  ندارد و صرفا نیازمند تدوین و اجرای مناسب خط‌مشی است.

با همه آنچه بیان شد و تجارب جهانی که در زمان کمی مورد بررسی قرار گرفتند؛ راهکار‌های زیر برای استفاده از خانه‌های خالی در زمان اضطرار پیشنهاد می‌شوند: طرح اسکان بحران: سازوکار حقوقی پیش‌بینی بند اضطراری در سند مالکیت ابنیه تازه‌ساز برای امکان بهره‌برداری موقت در شرایط بحران مانند جنگ و زلزله با تنظیم قرارداد سه‌جانبه بین مالک، شهرداری و سازمان پدافند غیرعامل با ضمانت‌های قانونی و بیمه‌ای و تعریف مشوق‌های مالیاتی برای املاک ثبت‌شده در طرح، شفافیت و ایجاد پایگاه داده دیجیتال: از خانه‌های خالی با اتصال به سامانه املاک و اسکان و شناسایی مالکین مایل به همکاری و دسته‌بندی ظرفیت‌ها براساس موقعیت مکانی، متراژ و وضعیت فنی، طرح عملیاتی اسکان اضطراری: تعریف سناریو‌های استفاده از خانه‌های خالی در بحران‌های زلزله و یا حمله نظامی با تدوین پروتکل‌های تجهیز سریع، انتقال آسیب‌دیدگان و تأمین ضروریات حیاتی مانند غذا  و درمان.